2016年5月27日，工商總局、稅務(wù)總局發(fā)出《關(guān)于清理長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)工作有關(guān)問題的通知》（以下簡稱“《通知》”），其中要求工商部門對“長期未開展經(jīng)營活動、經(jīng)現(xiàn)場檢查在其登記的住所或經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系，且連續(xù)兩年未報稅的公司”（以下簡稱“僵尸企業(yè)”），依據(jù)《公司法》第二百一十一條規(guī)定依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照（以下簡稱“集中吊銷”）。筆者認(rèn)為，這項工作不僅本身的必要性值得商榷，更是存在較大的法律風(fēng)險，需要審慎而行，下面談?wù)剛�人相關(guān)思考。

一、集中吊銷的非必要性

年檢改年報后，批量吊銷未年檢企業(yè)的傳統(tǒng)清淤手段消失，導(dǎo)致近兩年僵尸企業(yè)開始不斷累積。有人認(rèn)為，僵尸企業(yè)帶來諸多負(fù)面影響，應(yīng)及時加以吊銷清理。筆者觀察，相關(guān)觀點認(rèn)為集中吊銷至少有四方面必要性，下面就一一分析，談?wù)剛�人不同看法。

（一）有利于避免擠占社會資源。有人認(rèn)為，僵尸企業(yè)長期不經(jīng)營，卻一直獨占使用其企業(yè)字號，是一種公共資源的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，企業(yè)字號只在其同一行政區(qū)劃和行業(yè)內(nèi)才具有排他性，相對商標(biāo)等“全國唯一”的知識產(chǎn)權(quán)來說稀缺性并不強(qiáng)，而正是因為法律對字號的這種弱保護(hù)性，現(xiàn)實中企業(yè)爭奪特定字號的案例遠(yuǎn)低于商標(biāo)權(quán)糾紛。當(dāng)前，僵尸企業(yè)總量占比并不大，企業(yè)名稱資源也遠(yuǎn)未枯竭，行政部門完全無需興師動眾專門解決這一問題。況且，國家工商總局《關(guān)于廢止有關(guān)工商行政管理規(guī)章規(guī)范性文件的決定》（工商法字[2004]第98號）出臺后，企業(yè)法人資格“吊銷終止說”的相關(guān)文件廢止，按照最高人民法院法經(jīng)（2000）23號、法經(jīng)（2000）24號等司法解釋，“企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照后至被注銷登記前，該企業(yè)法人仍應(yīng)視為存續(xù)，可以自己的名義進(jìn)行訴訟活動�！币簿褪钦f，工商部門吊銷營業(yè)執(zhí)照，并不能當(dāng)然剝奪企業(yè)使用自身名稱的權(quán)利，需企業(yè)主動辦理注銷才能真正釋放相關(guān)名稱資源。

（二）有利于降低行政管理成本。有工商干部認(rèn)為，僵尸企業(yè)不履行任何法定義務(wù)，作為登記管理機(jī)關(guān)的工商部門卻要為其耗費(fèi)無謂的行政管理成本，頗為不值。認(rèn)為通過集中吊銷，一是可以降低檔案管理成本，殊不知，按照《國家工商局私營企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》第十五條，“私營企業(yè)檔案為永久性保管檔案�！奔词蛊髽I(yè)吊銷，工商部門仍應(yīng)保管其相關(guān)檔案材料，顯然這一目的難以實現(xiàn)。二是可以降低監(jiān)管成本，但對照實際就會發(fā)現(xiàn)，僵尸企業(yè)既不開展經(jīng)營活動，那就不會因違法而增加監(jiān)管工作量，被作為抽查對象雖有可能，但一來抽查比例本身較小，二來因無法聯(lián)系被列入經(jīng)營異常名錄工作量不大，對行政部門的監(jiān)管工作量增加并不明顯。

（三）有利于糾正企業(yè)數(shù)據(jù)失真。《通知》指出，長期停業(yè)未經(jīng)營企業(yè)過多，“導(dǎo)致企業(yè)數(shù)據(jù)失真，不利于政府掌握地方經(jīng)濟(jì)實際情況，影響政府客觀科學(xué)決策�！钡�筆者認(rèn)為，所謂數(shù)據(jù)失真問題完全可以通過完善統(tǒng)計機(jī)制的方式來解決。當(dāng)前，通過對企業(yè)公示信息數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單的統(tǒng)計匯總，我們就可以得到不同經(jīng)營狀況的企業(yè)數(shù)據(jù)：開業(yè)、歇業(yè)、清算、住所失聯(lián)、未年報、嚴(yán)重違法企業(yè)的各自數(shù)量和所占比例，這顯然比傳統(tǒng)只統(tǒng)計“在冊”企業(yè)更能反映地方經(jīng)濟(jì)實際情況。大數(shù)據(jù)時代，工商部門必須進(jìn)一步提高搜集、分析、運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力，我們不僅要有“一季度全市新開業(yè)企業(yè)井噴式增長”這類報喜，也要有類似“2015年度全市鋼貿(mào)企業(yè)歇業(yè)數(shù)量增多”這樣的報憂，只有全面客觀詳實的數(shù)據(jù)，才能幫助政府更加準(zhǔn)確的掌握地方經(jīng)濟(jì)實際情況。筆者認(rèn)為，通過集中吊銷這類行政措施強(qiáng)制退出部分市場主體，將“在冊”企業(yè)全部變?yōu)椤霸跇I(yè)”企業(yè)，實際上影響了數(shù)據(jù)的全面性，恰恰是與“糾正企業(yè)數(shù)據(jù)失真”這一目標(biāo)背道而馳。

（四）有利于引導(dǎo)企業(yè)守法誠信經(jīng)營。有觀點認(rèn)為，僵尸企業(yè)不年報、不報稅，甚至無法聯(lián)系，既存在多種違法行為，也是不誠信的表現(xiàn)，這類企業(yè)容易成為負(fù)面導(dǎo)向，不利于公平有序市場環(huán)境的構(gòu)建，應(yīng)及時加以清理。筆者認(rèn)為，上述企業(yè)的相關(guān)違法行為已有法律規(guī)制，其失信記錄也通過全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公之于眾并受到約束，就已經(jīng)受到應(yīng)有懲戒。當(dāng)前，國務(wù)院正在加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，讓失信者寸步難行，以儆效尤，這正是信用體系建設(shè)的應(yīng)有之義，如果今后將集中清理作為的一項常態(tài)化工作，企業(yè)可能剛被列入經(jīng)營異常名錄就被清理，民眾乃不知有“經(jīng)營異常名錄”，更無論“嚴(yán)重違法企業(yè)名單”，信用約束機(jī)制的作用也就大打折扣。當(dāng)前處于信用體系建設(shè)初期，由于相關(guān)約束機(jī)制尚不健全，客觀上存在失信而不受制的情況，行政部門對于這種過渡期的“低效”應(yīng)適度容忍。據(jù)統(tǒng)計，2015年度全國企業(yè)平均年報率為88.32%，筆者認(rèn)為，作為停止批量吊銷后的第三次年報，這個比例也說明僵尸企業(yè)的情況并不嚴(yán)重，尚未到行政部門必須介入的程度，相信隨著信用機(jī)制的不斷完善，僵尸企業(yè)長期存在的問題自然會逐步緩解。

二、集中吊銷的法律風(fēng)險

對僵尸企業(yè)進(jìn)行集中吊銷，將直接導(dǎo)致企業(yè)喪失經(jīng)營資格以及與之相關(guān)的民事權(quán)利，從法律后果上可以與自然人的“宣告死亡”相類比，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)堅持審慎原則，并對其存在的法律風(fēng)險進(jìn)行提前研判。筆者認(rèn)為，風(fēng)險評估應(yīng)重點關(guān)注三方面問題。

（一）定性問題。集中吊銷的主要法律依據(jù)是《公司法》第二百一十一條第一款：“公司成立后無正當(dāng)理由超過六個月未開業(yè)的，或者開業(yè)后自行停業(yè)連續(xù)六個月以上的，可以由公司登記機(jī)關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”，在尚無配套法律法規(guī)對其中“開業(yè)”、“自行停業(yè)”的準(zhǔn)確含義予以明確的情況下，此次《通知》將住所失聯(lián)且“連續(xù)兩個年度未依法報送年度報告且未進(jìn)行納稅申報的企業(yè)”作為清理對象，應(yīng)考慮兩者的“同一性”問題。從文義上理解，只要企業(yè)在從事與經(jīng)營相關(guān)的工作，就不能認(rèn)定為“自行停業(yè)”，而經(jīng)營活動不僅表現(xiàn)為簽訂合同、廣告宣傳等“外向型”活動，也可以體現(xiàn)為謀劃、研發(fā)甚至是戰(zhàn)略性蟄伏等“內(nèi)向型”活動，在國務(wù)院大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，不斷降低市場準(zhǔn)入門檻的政策背景下，行政部門對“自行停業(yè)”的理解宜從寬把控。否則，實踐中為數(shù)不少的異地經(jīng)營企業(yè)中，就可能出現(xiàn)完全符合此次集中吊銷條件，卻能夠自證并未“自行停業(yè)”的反例，使基層執(zhí)法部門面臨敗訴風(fēng)險。

（二）住所失聯(lián)的取證。住所失聯(lián)的相關(guān)證據(jù)是此次集中吊銷的主要證據(jù)之一，這項證據(jù)的效力問題也需要重點關(guān)注。一是證據(jù)的關(guān)聯(lián)性問題，要證明停業(yè)時間超過“六個月”，是一次檢查無法聯(lián)系即可，還是需要跨度為六個月的兩次以上檢查均無法聯(lián)系才能證明？二是證據(jù)的合法性問題，有執(zhí)法人員建議參照工商總局《經(jīng)營異常名錄管理辦法》使用“郵寄專用信函”的方式查證住所失聯(lián)，以應(yīng)對現(xiàn)場檢查工作量過大的問題，但該辦法畢竟并非《公司法》的配套規(guī)章，在集中吊銷工作中適用是否具有證據(jù)效力？

（三）送達(dá)程序。實施集中吊銷過程中需要送達(dá)的相關(guān)法律文書，由于有證據(jù)證明企業(yè)失聯(lián)，應(yīng)直接采取公告送達(dá)的方式。按照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》，“公告送達(dá)，可以在全國性報紙或者辦案機(jī)關(guān)所在地的省一級報紙上予以公告，也可以在工商行政管理機(jī)關(guān)公告欄張貼公告，并可以同時在工商行政管理機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公告�！倍�此次《通知》要求“相關(guān)法律文書可以直接在企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)上公告送達(dá)，并在工商機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站上公示�！彪m然是提高行政效率的務(wù)實之舉，但由于實際上省略了在報紙或公告欄公告的步驟，需考慮程序合法性是否會受到影響。

三、工作建議

此次全國范圍內(nèi)開展僵尸企業(yè)清理工作，是年檢吊銷制度取消后工商部門強(qiáng)制相關(guān)企業(yè)退市的一次嘗試。圍繞這一目標(biāo)，筆者有三點工作建議。

（一）因地制宜，集中吊銷不必“一刀切”。年報制度實施以來，由于種種原因，不同地區(qū)之間的企業(yè)年報率有的相差很大，由此推之，僵尸企業(yè)在全國的分布并不均衡，那么各地實施集中吊銷的緊迫性自然也就有所不同。以筆者所在的江蘇省太倉市（縣級市）為例，該市現(xiàn)有企業(yè)2.3萬余戶，2013—2015年度企業(yè)年報率分別為96.4%、95.5%、91.6%，年報率與往年年檢率基本持平，僵尸企業(yè)總量總體可控，累積現(xiàn)象也不嚴(yán)重，一年來補(bǔ)報年報后申請移出經(jīng)營異常名錄的企業(yè)約為2.3%，說明信用約束機(jī)制已經(jīng)開始發(fā)揮作用，筆者認(rèn)為，對于這種情況，通過集中清理“喚醒一批、規(guī)范一批”即可，就可以考慮暫不實施集中吊銷。因此，建議工商總局對今年的集中吊銷工作不提強(qiáng)制性要求，由各地工商部門結(jié)合本地實際，參考企業(yè)總量、年報率、2012年度未年檢也未吊銷企業(yè)數(shù)等相關(guān)指標(biāo)綜合評估，自行決定是否實施集中吊銷，逐步積累經(jīng)驗，以更加穩(wěn)妥有序的推進(jìn)僵尸企業(yè)的清理工作。

（二）細(xì)化制度，降低基層履職風(fēng)險。雖然《公司法》關(guān)于停業(yè)六個月可吊銷營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定由來已久，但實踐中適用得并不多，而依此在全國范圍內(nèi)全面清理僵尸企業(yè)尚屬首次。鑒于前文分析的各類風(fēng)險，筆者建議，上級工商部門可從三方面著手，為基層全面推行此項工作保駕護(hù)航：一是制定工作指引，對證據(jù)要求、工作流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和法律文書等重點問題進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，便于基層執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握工作關(guān)鍵點。二是允許撤銷處罰�！锻ㄖ�》中要求，吊銷決定作出前企業(yè)失而復(fù)聯(lián)的，工商部門應(yīng)終止處罰程序。筆者建議，既然此次集中吊銷的主要目的只是清理僵尸企業(yè)，那么對于那些已經(jīng)吊銷營業(yè)執(zhí)照又失而復(fù)聯(lián)，特別是處罰決定訴權(quán)還未到期的企業(yè)，也應(yīng)允許基層撤銷處罰決定，以避免潛在的敗訴風(fēng)險。三是制定免責(zé)制度，按照工商部門現(xiàn)行責(zé)任追究機(jī)制，不管是敗訴、還是主動撤銷處罰，都涉及到責(zé)任追究的問題，考慮到這項工作的特殊性，建議規(guī)定：“除因執(zhí)法人員履職不當(dāng)導(dǎo)致的敗訴和撤銷處罰，一律免責(zé)”，以減輕基層相關(guān)顧慮。

（三）完善立法，推動傳統(tǒng)監(jiān)管向信用監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。通過集中吊銷的方式清理僵尸企業(yè)，是傳統(tǒng)監(jiān)管模式的體現(xiàn)，優(yōu)點是高效迅捷、立竿見影，但隨著市場主體的增多，工商部門履職能力不足的矛盾也將愈加突出。今后，在政府簡政放權(quán)改革的背景下，以信用監(jiān)管替代傳統(tǒng)監(jiān)管是必然趨勢，筆者建議，應(yīng)探索建立企業(yè)為主、政府為輔的僵尸企業(yè)清理機(jī)制。一是增加企業(yè)信息公示義務(wù)，對于長期停業(yè)的企業(yè)，應(yīng)要求其通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)定期公告相關(guān)情況，便于利益相關(guān)方實時了解、監(jiān)督；二是完善信用約束機(jī)制，對于不履行公示義務(wù)的企業(yè)，不僅要對企業(yè)本身實施信用約束，還要同時約束其高級管理人員和股東個人，讓他們處處受制，無法“玩消失”。三是放寬行政管控，修訂現(xiàn)行《公司法》等法律法規(guī)關(guān)于停業(yè)六個月即可吊銷執(zhí)照的相關(guān)規(guī)定，只對真正長期不經(jīng)營的空殼企業(yè)才強(qiáng)制吊銷。如此一來，企業(yè)將擁有更多的經(jīng)營自主權(quán)，停業(yè)企業(yè)的利益相關(guān)方權(quán)益也能得到保證，而政府部門則可以將更多的精力從對企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的監(jiān)管轉(zhuǎn)移到對經(jīng)營行為的監(jiān)管上來，有利于營造更加公平有序的市場競爭環(huán)境，當(dāng)前僵尸企業(yè)所產(chǎn)生的種種負(fù)面效應(yīng)自然也就得到緩解。